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【城規「新秩序」？】林鄭要精簡城規程序　是要精簡什麼? #肢解城市規劃 #8月專研

近日林鄭一反過往「香港缺地論」，指「香港有足夠的土地，但（發展）速度要加快」，以「程序繁複」的理由，開始將土地問題的矛頭轉戰「壓縮城規發展程序」。有大量近年已開始/即將落實就建築物高度限制、園景及綠化上蓋面積、樓宇間距及樓宇後移等精簡審批的措施，亦有各種地產界、建制政黨及智庫提出更激進建議，包括修改城規條例、《收回土地條例》、《道路工程條例》，甚至揚言「簡化」公眾參與程序、「改革」補地價制度等，近日發展局局長黃偉綸更提議大規模放寬濕地緩衝區周邊的高度限制，向既有城規制度進行大手術，以期加快土地發展。

以上精簡流程的討論，流於實際的技術操作討論，艱澀難明，所以目前民間缺乏面向公眾的說明，使大家無法掌握相關技術改動，究竟正將香港城市規劃帶往何方。是次 #肢解城市規劃 專題特意邀請了幾位富有參與規劃程序的前線專業人士，透過深入小組探討各項精簡措施的關鍵課題，深入淺出解讀以上精簡城規措施對土地發展的成效、含義與潛在影響。

▌現行城規流程簡明透視

要掌握精簡措施的關鍵，需要先知道現時一個土地發展項目，由白紙一張到取得新地契，直至完成樓宇興建整個發展流程，究竟需要經過多少部門、法規及程序。

簡單來說，一般住宅發展申請主要涉及三個審批部門：規劃署、屋宇署及地政總署。

一、由規劃署支援的城規會根據《城市規劃條例》審議發展申請的各種內容，當中會有公眾表述及聽證會表達意見。

二、地政總署會負責就該發展項目，製訂/修訂一份用以發展管制的地契條款合約，有需要修訂地契條款就要計算出補地價的金額，樓盤發售前，須獲得地政署同意地契條款已經完成的「滿意紙」(Certificate of Compliance)。

過程中亦會因應不同情況牽涉不同部門 (例如運輸署、環保署等) 的參與，包括在城規會審議及批出許可條件或者在製訂地契條款時徵詢部門與局方的(技術)意見。

三、建築圖則的審批就會由屋宇署作部門協調，主要檢視圖則是否符合規劃申請時的訂下的要求，與及有否符合《建築物條例》標準，及後會獲批建築圖則 (或叫「開工紙」)，工程便可以正式動工，最後工程完成滿足《建築物條例》要求，項目取得「入伙紙」屋宇署的角色就大致完成。

現在不少審批程序，例如高度限制、園景設計等，規劃署、屋宇署和地政總署之間被認為「疊床架屋」，且準則不一，故此政府先透過「簡化」尤其地政總署參與在內的「重覆審批」，從而加快土地供應。

可是，即將出爐的精簡修訂建議，卻不止是關乎城規流程的重覆審批，亦透過修例或放寬發展限制，聲稱能達到加快土地供應的效果，但這個聲稱的目的真的能夠達到嗎？

▌精簡程序　是否重疊　有否加快？

一個發展項目主要涉及三個審批部門，過往被批評部門審批角色重疊。現時精簡規劃程序有意刪走地政總署參與在內的審批角色，為求加快審批效率。

以建築物高度限制為例，以往一直以法定規劃圖則和地契兩方面規管，精簡安排後除了特別情況，建築物高限制不會出現在新訂立或修訂的地契內。

有建築業界覺得是項精簡某程度上合理，因為有時地契上的高度限制，有時來自舊的規劃圖則，規劃方面而言，分區規劃大綱圖不斷修改，不必又再重新找地政修改地契，只要規劃署把關就可以了。有規劃師甚至會提出地契中「建築物高度限制」本身多餘，因本身已有總樓面面積和地積比等規劃工具控制建築物的體積。可見，以上業界人士普遍認為目前的精簡程序措施是嘗試應對處理規劃申請時職能重疊的「官僚化」問題。

問題是，透過精簡審批這個少少的程序，是否能加快整個房屋發展的過程？

有業界人士質疑，現時地政審批地契條款的程序，會多大程度影響房屋工程的進度。因為地契其實只是政府與發展商之間的一紙合約，不會令工程不乎合法規要求，似乎不太會影響工程進度。發展商只要在最後階段賣樓前滿足地契的要求就足夠，簡單刪去幾個條款，會有多大程序影響整個工程時間表？結論是，到目前一刻的精簡城規流程措施，對加快建屋過程有多大幫助，仍然是個大問號。

過往亦有就地政層面的「加快」嘗試，效果亦是一個大問號。以發展商極為關注的補地價問題為例，政府早於2014年推出的「補地價仲裁先導計劃」，嘗試加快處理農地改劃為住宅用地的地契修訂申請，但直到2021年的6月，地政總署回應立法會質詢時，卻沒有備存實際處理申請個案時間的整體統計數據，並解釋指「每宗申請的時間取決於該個案的複雜程度及所牽涉的問題」。就此，似乎政府都無法評估「加速」措施前後的成效。

▌審批程序以外的建屋能力限制

現時精簡規劃程序的措施，似乎就不能簡單地加快整體房屋供應，因為建屋步伐其實更多是受制於其他大環境因素，而非地契上的幾條條款。根據業界人士的觀察所得，舉例說現時公營房屋供應的速度更多跟工程部門的負荷能力有關。

過往公屋工程進度緩慢，其實不是全然是覓地問題，更多是覓地後卻無人可跟進工程。據業內人士稱，由於很多「靚地皮」已被政府賣地予私人發展商起豪宅或商廈等，剩下可供建公屋的地皮若不是「盲搶地」得來，就是先天條件不佳，需要平整土地。而負責平整土地的土木工程拓展署，內部有今年工程量的清單，若超出今年工程量的話，就會排後一年再處理，結果房屋署不是沒有土地建屋，而是有了土地，卻等了一整年才得以開展工程。

業界人士推測工程部門長期欠缺人手，其中一個原因可能是政府大型基建過多，當然這亦包括公眾所理解的「大白象工程」。如果將政府工程部門的人手吸引到明日大嶼等大型基建，似乎亦會令到整個工程界別的人手短缺，倒過頭來拖慢房屋供應，猶如搵石頭砸自己隻腳。

以上的例子顯示，現在政府「發展速度太慢」的定調似乎忽略了規劃程序之外的其他決定性因素，單單強調精簡加快城規程序，或者無助改善現時房屋供應不足的問題。

▌犧牲質素的「精簡」趨勢？

政府除了推行現時一系列的精簡措施外，不斷加快審批整個發展流程亦成為各個部門內部的首要任務。此時需要思考，這個「谷催加速」趨勢會對政府部門對於城市發展的把關及引導角色帶來什麼的負面影響？會否削弱本身監管下應有的質素？我們的城市景觀及生活質素，會否因而下降？

以園境規劃程序為例，過往一個發展項目的「園景設計總圖」(Landscape Master Plan)分別交由規劃署及地政署審批。2019年發展局發佈聯合作業備考第3號(Joint Practice Note No. 3)，提出精簡園境的規劃申請程序，將規劃申請中園境設計一般交由規劃署作為主要審批，並交由屋宇署審批綠化覆蓋率(Site Coverage of Greenery)。

有園境建築業界觀察所得，過往規劃署及地政署的審批準則不一情況時有出現，亦有批評政府部門審批發展項目的園境設計十分主觀。上至發展項目的通風、園藝移樹、園境美化以及開放空間的佈置，下至會追問項目中種植一顆樹的品種類型，當中不時涉及主觀的判斷。相應地，這亦反映出部門會仔細監管園境的具體設計。若將審批準則統一，精簡成「點心紙式」的硬性要求，會不會使發展商出現「湊數交貨」的情況？

對於現時政府「總加速」的綱領下，除了精簡規劃程序，有部門因審批不透明屢次被官媒狙擊拖慢土地供應，而政府部門內部亦被要求加快工作效率，否則將輕易「中槍」，成為現時「鬥官僚」的目標。有業界亦表示公營房屋項目的園境設計也需要配合加快，我們必須小心，會否因而犧牲園境設計時應有的全面質量。

有園境業界人士有聽聞，政府部門為求加快公營房屋供應（或需要彌補因土木工程署工程吸納量不足而導致的延誤），現時在制定某些公營房屋的園境圖則時，往往鼓勵採用「直線型」的模組化(modular)設計，嫌其他風格（包括曲線型）的設計興建速度慢，而這些曲線型設計對於整體景觀很多時有助益作用，甚或乎是個別地盤的實際需要。

透過犧牲因地制宜的園境規劃考量，而所換來的「精簡」成效，卻只是加快數天的制定工作，省時很少。這樣只會製造出更多倒模型公屋屋邨，而屋苑社區亦欠缺特色及變化，在地住戶的生活質素相信隨之而會被「精簡」。

▌公開補地價計算的雙面刃

發展商開發項目時，必須經歷修訂地契上的限制條款/改變土地用途等申請，因而須向政府就修訂前後的土地價值進行補地價，有發展商指這太浪費時間了。

現在開始有媒體吹風，政府正考慮列明「補地價」不同細項的計算方法，作為精簡城規流程的一個辦法。然而，「補地價」牽涉公帑收入，公眾利益影響極大，所以政府需要謹慎的補地價計算程序，避免公帑損失或招致官商勾結嫌疑，花這些時間站在公眾利益立場看似是必須的。

但現時，發展商正積極撼動這個多年來的安排。有不少發展商指很難預計政府會提出的補地價水平（業界一般理解是扣除所有成本後，政府會預留發展預期收益的20%給發展商以訂出補地價的金額，大型項目補地價金額可動輒上百億），所以以當發展商察覺到某些時期有條件接近的地皮的補地價金額便宜時，就會出現一窩蜂為數個不同項目申請補地價的情況。

因此有業界認為，對發展商而言，補地價計算準則更透明，發展商理論上有機會更主動向政府申請補地價。但同時，正如前面所述，「補地價」牽涉公帑收入，公眾利益影響極大，如果被地產商得知補地價的計算準則，亦可以預期發展商會針對每個細項數字向政府「拗數」，若然發生，這將必然拖慢發展程序，有發展商甚至會有理據，就政府開出的補地價及其安排司法覆核（相對於補地價的天價金額，司法覆核的律師費用可說是九牛一毛，若然覆核成功一次半次，發展商已經「賺到有突」，增加了發展商挑起法律挑戰的誘因），引起更長時間的爭拗，所謂「精簡」程序能夠加快發展的期望落空，欲速不達。

而無論是對政府還是地產商，補地價問題也是兵家必爭之地，前者是關乎龐大的土地收益，後者是巨大的土地利潤，若然挑起補地價的紛爭，這爭拗將沒完沒了，除了公帑有機會蒙上損失，更要命的是，發展商看似很關心的發展速度，很可能會被拋諸腦後。

▌最壞的還未到臨

最後，精簡發展管制督導小組現在正考慮推出最具爭議亦係土地利益核心﹕涉及總樓面面積以及補地價方法的精簡措施。連同一系列政府官員以及建制團體，針對濕地緩衝區大幅度放寬的發展管制，以及城規程序的民主參與部分。精簡發展管制小組的動態，即將成為新界北及明日大嶼等大型發展計劃以外，直接改變本地土地發展玩法，具相當技術性，同時亦最具爭議性的城市議程之一。

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【阻人上樓：發展商玩爛城規程序揼波棕大法】#肢解城市規劃 #8月專研

近日輿情都傾向將香港房屋短缺，歸咎城規程序複雜同政府部門「阻住發展」。但最新元朗一宗私樓規劃申請，揭露了發展商如何在程序裡「彈出彈入」，最後成功拖垮收回棕地作公屋供應。

事發經過：

￭ 2017年，規劃署喺優先發展棕地嘅民間呼聲之下，終於拍板研究收回棕地作公屋發展。

￭ 2018年，「朗豪有限公司」透過城規程序，喺元朗屏山一帶，「庸園路以東」棕地上提出申建166棟低密度住宅（A/YL-PS/565），釋出發展意向。

￭ 2019年11月，規劃署終於完成研究，將屏山一帶棕地列作「高發展潛力」，當中包括「庸園路以東」嘅棕地，但最終的收地選址建議只包含「庸園路之西」的棕地，一路之隔既「庸園路以東」棕地群則避過了政府收地，令該區原有可收回棕地面臨減半。

￭ 及後，規劃署在元朗區議會被問及為何剔走這片棕地群 (庸園路以東)時，指在進行棕地研究期間，城規會正處理上述規劃申請，因此該等地段並沒有納入檢視範圍。即是說，政府以「研究時有發展意向」為由，將該塊棕地「留起」俾有「發展意向」的發展商。

￭ 2020年中，朗豪有限公司在規劃署公佈具體邊界後，撤回該住宅申請。換言之，「發展意向」多麼幸運地成為收回該棕地的「擋箭牌」。

￭ 2021年7月，朗豪有限公司又向城規會遞交幾乎一樣的住宅申請，同樣涉及166棟低密度住宅同2座會所，地盤亦一樣「tuptup嶔」同規劃署「屏山北」的收地範圍。

成件事最大疑點係：

1. 點解政府可以純粹因為有私人發展商的「發展意向」，就避開唔研究收番呢啲棕地做公屋?

2. 點解發展商又咁橋，時序上會在政府著手研究棕地前就入左個規劃申請，令佢最後因為有「發展意向」而避開左收地呃運?

3. 如果咁有「發展意向」，點解會在政府完結左研究收回棕地選址，就撤回左個申請? 隔左一年入既申請幾乎一模一樣?

成件事發生在元朗屏山，答案自己諗，但整個發展流程，可見發展商「彈出彈入」的規劃申請及撤回申請，現實上做到「霸位」效果，奪取了土地發展既主導權，而政府又會接受個刻show過規劃意向就唔收既原則，形成左名符其實既「揼波棕」。

如果大家對發展商用程序奪走原本可以預留用作興建公屋/居屋及社區用途嘅棕地資源，喺2021年8月24日之前，大家仲可以就申請提出意見（A/YL-PS/642）提出意見： https://bit.ly/3rVo61G

延伸閱讀：
2021棕地研究：《首個棕土政策 —— 成形還是走樣？》https://bit.ly/3fxVdU3
【棕地大縮水 填島大科水】https://www.inmediahk.net/node/1081048
元朗區議會房委會文件2021／第14號 議程：討論元朗區零散棕地發展 https://bit.ly/2Vhh3V8

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【一週香港赤化新聞】5月9日 至 5月15日

中港就相互認可和協助破產程序　簽署會談紀要
http://www.passiontimes.hk/article/05-14-2021/72825

政府收回粉嶺元朗3幅私人土地　用作資助房屋用途
http://www.passiontimes.hk/article/05-13-2021/72800

中大優先分配宿位予打疫苗學生　未接種者須自費兩周一檢
http://www.passiontimes.hk/article/05-13-2021/72797

林鄭稱港府將與廣深簽訂　讓兩地公務員互換「掛職」交流
http://www.passiontimes.hk/article/05-11-2021/72740

四月初在立法會上，有位拾荒婆婆向勞福局局長羅致光，哭訴長者難以找到工作，局長一句「可以搵勞工處協助就業」，令全城嘩然。

今集《港。故》的主角，正是當日向局長哭訴的拾荒婆婆黃月嫻(黃姐)。年屆67歲的黃姐退休前是病房服務員，在公立醫院服務接近三十年，後來因為長期日夜追更，身體開始支撐不住，於是在50歲時提前退休。

50歲再就業處處碰壁

退休理應是享福的，怎料黃姐的退休生活卻變得非常困苦。休息了大半年後，為了生計，她便開始再找工作。但原來50歲在社會上找工作是充滿難度的，黃姐幾乎每次見工也沒有下文。例如有一次，她跟一個年輕女生共同到連鎖快餐店申請工作，經理出來的時候，只拿出一張申請表格給年輕的女生填寫，黃姐反問他：「點解你唔畀表我填？你唔請我係唔係嫌我老？」經理只是笑一笑，不作聲便走開了。

但商業社會上的年齡歧視，並沒有打擊黃姐找工作的決心。幾經努力後，她找到一份在政府沙田社區會堂裏的工作，更獲得了面試機會，見完工後對方還跟黃姐說：「你應該做得嚟。」怎料踏出面試房門後，看到兩個年輕女子也在等候面試，黃姐心想：「我無機會了。」果然不出所料，工作人員其後叫她回家等消息，當然最後也等不到結果，令她不禁慨嘆：「唔係我唔想做，而係人哋唔請。」

輾轉成為露宿者

黃姐雖然是退休公務員，享有每月三千多元的退休金，根本是應付不了衣食住行加上醫療開支，最後她更因欠租七個多月，被房署收回公屋單位。

被收屋後，她有想過租劏房住，怎料劏房月租也要四千多元，更是舊樓要走四、五層樓梯，對於一個50多歲的婆婆又怎吃得消？最終黃姐選擇在附近的快餐店「落腳」，成為大家口中的「麥難民」。可惜做了一年「麥難民」後，連那間快餐店也結業了，最後黃姐便開始露宿街頭的生涯。

執紙皮以幫補生活

在無「瓦遮頭」的日子，黃姐唯有靠執紙皮幫補生計。每更的生活就是：睡醒便開始執紙皮，直到累了就在紙皮附近睡覺，黃姐苦笑地說：「唔會理幾點，每日差唔多做18個鐘。」日子雖然艱苦，但黃姐執紙皮時也有她的原則，就是絕不淋水以增加紙皮的重量來換取更多金錢，因為她認為拾荒本來是為了環保，若加了水只會令紙皮發霉，紙皮便不能再造。

社區中的「環保份子」

在其他拾荒者眼中，黃姐這個不加水的行為有點傻，但在「拾平台」眼中，卻十分欣賞黃姐這份堅持。「拾平台」一直關注拾荒者的處境，同時為他們提供支援服務。在一次偶然的機會，黃姐認識了「拾平台」發言人鄧永謙，從此她的生活得以重見曙光。

阿謙認為拾荒者在社區中扮演着一個相當重要的角色，但市民往往忽略了他們對社區的貢獻。去年他們作了一個「全港拾荒群體調查研究」，發現拾荒者每轉紙皮的平均重量為35公斤，以此推算，全港拾荒者每天的總回收量為193公噸，佔了全港的廢紙量、回收量接近兩成，由此可見，拾荒者一直幫社區處理大量的廢紙回收。

因此「拾平台」提倡了一系列政策，希望社區不同的持份者，可以用自己的方式來配合拾荒者的環保回收工作程序，如商店可先整理好紙皮才扔出來，又或者市民在家先存起一定數量的紙皮，之後再交給拾荒者處理。更重要的是，他們建議社區有一個回收空間供拾荒者處理紙皮，例如在公園、廢棄的公共地方、天橋底或垃圾站旁，劃出2米乘2米的空間，令荒拾工作得以在社區上無障礙地工作。

把拾荒定義為工作

拾荒者對社會貢獻遠超我們想像，阿謙更認為拾荒應該被視為一份工作，而拾荒者亦應該受勞工法例保障。在他們的調查中，拾荒者每天工作的中位數是5.5小時，他認為若以「418」勞工工時標準，每星期最少工作18小時，五天工作日來衡量，只要一種勞動行為每日進行超過4小時，便可以定義為一份工作。只是大眾還不太認識環保回收跟拾荒者之間的關係，尚未能把他們扣連在一起。因此「拾平台」積極舉辦不同的活動，如真人圖書館、落區等，冀令大眾認識拾荒者的工作及處境，更希望可以消除市民對拾荒者的成見，令拾荒者得以被尊重。

今集《港。故》用7分半鐘，帶大家看看一個退休長者、長者再就業及拾荒者的故事。

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《港。故》：東網每周專題習作，講故事、講香港人的故事。
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今早，立法會房屋事務委員會與發展事務委員會就橫洲公屋發展舉行聯席會議，跟進有關處理棕地、安置村民及顧問公司違規挪用政府數據等問題。報告指約400名村民最遲需於2018年初遷走，而受影響住户如符合資格可獲安置入住公屋或領取特惠津貼，我希望政府公開其賠償和安置居民的基準，以及會有什麼解決方案與不肯搬遷的住戶商議，務求政策做到以人為本。地政總署表示稍後會與受影響居民商討有關賠償和安置的問題，政府會按照既定機制安排符合資格的居民入住公屋而不需輪候。

地政總署資料顯示有約3.8公頃第一期計劃以北的政府土地被非法佔用，用作擺放貨櫃及搭建未經批准構築物等，政府曾取土地管制行動，張貼通告飭令佔用人於限期前停止佔用。可是，仍有約1.2公頃官地以20份按季續租的短期租約租出，我要求政府交代該短期租約的處理方式，以及政府為何不收回土地重新公開招標。政府雖然解釋短期租約與土地大小、地形等問題難以透過公開招標獨立出租，但我認為這不是無法解決的問題。我希望政府能夠公開短期租約批租和管理制度的細節，例如具體的準則和程序，並檢討短租制度的漏弊。