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當綠能遇上濕地：衝突中協商，「環社檢核」的倡議哲學（09/29/2020 聯合報、當代思潮）

文：吳宗蓉，動物當代思潮特約記者。

本文改寫自「台灣動保青年論壇——2020動保政策分析及倡議策略營」地球公民基金會主任李翰林之「政策分析的社會倡議應用」講座。

近年來光電衝突愈來愈浮上檯面，雖然光電是國家發展綠色能源的重要政策，但各開發案卻屢屢遭受民間批評破壞生態與影響農漁業生存。生態保護與綠能政策都追求永續發展，理應同一陣線，為何卻持續產生衝突？而在綠色衝突下，台灣又為何非得繼續推動能源轉型？

再生能源背負期待

台灣目前的發電來源中，以佔比約81%的火力發電為主，其次是佔比近12%的核能發電[1]。然而火力發電造成空氣汙染，國際早有共識減碳，我國也訂下2030年台灣溫室氣體減量50%的目標[2]；而老舊核電廠2025年全部屆齡除役，核四是否運轉也尚在未定之天[3]。在用電需求與火力核能都須退場的雙重壓力下，再生能源背負著社會各界的期待。

此外，台灣目前主要的能源燃料，包含石油、煤、天然氣、鈾等，都依賴國外進口，國內自產能源比例僅2%，這個潛在隱憂也迫使台灣須積極發展自有再生能源[4]。蔡英文總統執政後，訂下2025年再生能源自6%增至20%的目標[5]，其中風力發電目標可望順利完成，屋頂型光電也提前達標，唯獨地面型光電屢遭抗爭阻力[6]。

光電與生態兩難的解方——布袋鹽田案例

地面型光電發展以來，引發許多民間反對的聲浪，例如抗議光電衝擊生態環境、造成農漁地租金高漲、影響居民生計、造成環境汙染等，其中嘉義布袋廢鹽田的開發計畫，正是光電與生態衝突的著名案例。

2018年經濟部能源局規劃在布袋鹽場施作374公頃的光電示範區，該地點雖然不是禁止或限制開發區域，但卻包含國際鳥盟指定的「重要野鳥棲地」，鳥類生態豐富性更勝國家重要濕地，因此引發環團與鳥類保育團體的反彈。

在抗爭與協商的過程中，政府、保育團體、地方居民、業者一起參與討論，最後依據長期記錄的科學佐證資料，排除了國家級重要濕地、生態敏感區域、野鳥熱區，將開發面積由原本的374公頃縮減至102公頃[7]。業者更承諾，在102公頃的面積中只開發70%，另外30%將保留作生態保育區，提供水鳥利用及作為生態棲地復育濕地，並在前20年的營運期間持續進行生態調查，定期監測與揭露資訊。

在中央與地方政府協力下，當地人士與民間團體也共組「布袋鹽田濕地保育工作平台」，並與國產署簽下合約，認養91公頃的布袋鹽田濕地，進行保育工作。能源局則承諾提撥五年的保育經費，投注於棲地維護，以補償光電發展造成的棲地減損，降低對生態的衝擊。

深入參與布袋案例的綠色公民基金會主任李翰林博士認為，「布袋模式」提供了新的可能性，也帶來重要啟示：光電開發必須在選址階段就考量生態因素，並納入在地居民與民間團體的智慧與經驗。但如何讓布袋模式能擴大適用於其他案場？關鍵是必須透過法制化，建構出可操作的環境生態檢核與社會參與機制。

解開爭議的新嘗試——環社檢核機制

李翰林分析，光電衝突有兩個主因，一是缺乏選址機制，政府只規範法定保護區不可設置，其他地點卻缺乏評判標準，業者靠叢林法則自行競爭發展，只要簽到土地就可開發。第二個原因則是光電設置地點若非國家重要濕地，就不需要經過環境評估程序。然而資訊公開、區位選擇、民眾參與等制度都架構在環境評估上，如未進行環評，也就避開了這些重要過程，自然容易引發後續執行時的對立抗爭。

為解決光電開發與生態保育間不斷發生的衝突，地球公民基金會從布袋案例中吸取經驗，並參考國內相關機制及既有研究後，結合綠色公民行動聯盟、中華鳥會等13個環境與生態保育團體，共同倡議推動「環境與社會檢核」機制，在今年2月提出「環境與社會檢核之委員會及程序、審查要件」及「環境與社會檢核草案」，供政府參考。

在民間團體的倡議推動下，今年7月「環境與社會檢核」機制已有重大進展，包括經濟部能源局公告「漁電共生推動策略」，納入環社檢核機制；農委會修改「養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點」，使環社檢核成為審查先行程序；經濟部也在7月13日的太陽光電公聽會上宣示，今年至少會挑選一到兩個南部縣市的漁電共生專區，開始示範執行環社檢核機制[8]。

「環境與社會檢核」機制中，主要包括「民眾參與和資訊公開」、「環境衝擊檢核」、「社會影響檢核」三大面向。業者在申請開發前，必須依據環社檢核的要求，先檢視案場的物種與棲地情形、對周邊可能造成的潛在生態衝擊，以及對地方產業結構、工作權益、鄰近文化景觀的影響等，並納入民眾參與的過程[9]。藉此檢核過程可篩選出適當的設置地點，減少對環境的衝擊，也符合社區居民的期待。

環社檢核雖然不是真正的環評，但可幫助業者在進行開發前，先以類似快篩的方式避開爭議區位，並透過前端的評估及討論，讓各個立場不同的利害關係人，在科學資訊基礎上進行對話，便可避免業者在投入成本執行後，才發生民間抗爭的極端對立處境。

不只是反對——抗爭與建設並行的倡議哲學

「建設比反對難！我以前常覺得倡議團體反對很簡單，但這幾年真的要去創造一個制度，才知道真的很麻煩！」

李翰林分享這幾年參與倡議環社檢核機制的心得。他認為「倡議」不只是反對行動，更重要的是如何促成衝突的各方協商合作，以及提出具體可行的解決方式。過程中除了凝聚立場相近的民間團體間的共識及共同行動外，更必須與角色對立的利害關係人溝通，設想對方的資源與目的，才有辦法思索應對策略，找出對方也能接受的方案。

以公部門為例，李翰林指出，各機關由於權責劃分細瑣，加上業務量沉重，因此在政策研究方面的反應速度較慢。如果倡議團體能先自己做足功課，深入研究核心議題和實務運作的困難點，並提出具體可行的政策方案給公部門參考，那麼機關就愈容易採用，未來出爐的政策也就會和倡議團體所提出的制度愈像。

環社檢核機制今年即將上路，李翰林提醒，環社檢核就像是健康檢查，健檢發現可能的問題後，仍需由政府、企業、社會共同討論應採取的醫療行為。「環社檢核實施後也可能發現新的問題，只能在下一個場域再繼續解決了！」

環社檢核能否成功，尚待執行試驗及後續的檢討修改；而確定的是，未來必然還會發生新的困難。如何在嘗試與衝突的過程中持續溝通協商，找到出路，才是倡議行動的最終目標，也才能讓台灣的能源轉型政策繼續前行。

附註：
[1] - 根據經濟部能源局2019年統計年報，2019年台灣發電結構中，主要發電來源為火力發電佔比81.47%（燃煤46.13%、燃油2.08%、燃氣33.26%），其次為核能發電佔11.79%、再生能源佔5.56%、抽蓄水力1.17%。

[2] - 2019年聯合國氣候行動峰會中，66國領袖承諾在2050年前達成碳中和（二氧化碳淨零排放，即碳的釋放量與吸收回地球量達到平衡）。台灣方面，依照我國經濟及人口現況預估，2030年溫室氣體排放量將達4.28億公噸，而溫室氣體減量「國家自定預期貢獻」（Intended Nationally Determined Contribution, INDC）目標則設定為減半至2.14億公噸，也就是必須減量50%。

[3] - 核能發電廠執照期限均為40年，核一廠已於2019年7月15日到期，目前正在除役過程中；核二廠及核三廠分別在2023年3月14日及2025年5月17日到期，因此2025年老舊核電廠將全部面臨屆齡除役的處境。核四目前處於封存狀態，未來是否要重啟使用，將於2021年8月28日舉辦公投（此案為2021年第17案全國性公民投票案）。

[4] - 根據經濟部能源局2019年統計年報——能源供需概況分析報告，若從2019台灣能源供給結構來看，台灣97.94%的能源燃料（包括煤、石油、天然氣、鈾等化石燃料）均依賴國外進口，僅2.06%為台灣自產能源。

[5] - 2025年能源轉型目標為：燃煤減少19%（46降至27）、核能減少11%（12降至1）、燃氣增加17%（33增至50）、再生能源增加14%（6增至20）。其中再生能源的2025年設置目標為：風力發電達6.2GW（離岸風力5.5GW、陸域風力1.2GW），光電需達20GW（屋頂型3GW、地面型17GW）。由於屋頂型已於2019年提前達標，因此目標調整為屋頂型6GW、地面型14GW。

[6] - 為推動太陽光電，經濟部能源局於2016年9月公告之太陽光電2年推動計畫中，盤點鹽業用地、掩埋場及已受汙染土地、 嚴重地層下陷區域、水域空間等，2017年行政院公布太陽光電地面型用地盤點情形，共盤點25,124公頃可用土地。但實際執行裝設時，卻遭受地方及民間團體抗爭，造成地面型裝置量遠低於目標。

[7] - 傳統的布袋鹽場依管理需要分為十區。五到十區位在南布袋，六、七區已被納入國家重要濕地，五、八、九、十區雖非重要濕地，但卻是國際鳥盟（Bird Life International）指定的「重要野鳥棲地（IBA, Important Bird Area）」。經過民間、政府、業者間的衝突與協調後，最後選出八區80公頃及九區南側22公頃，合計102公頃，作為濕地光電示範區。

[8] - 行政院農業委員會2020年7月31日公告修正「行政院農業委員會養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點」，在附件可行性評估表中，將環境及社會檢核機制納入評估項目中。經濟部次長曾文生7月13日，也在立法院舉辦的太陽光電推動爭議檢討改善公聽會中，承諾今年一定會啟動試辦環社檢核機制。

[9] - 經濟部能源局今年7月1日公告之「漁電共生推動策略」中，將環社檢核機制納入業者申請前的必要程序，並具體規範環社檢核項目。凡設置規模達2MWp以上之太陽光電開發均須依環社檢核自評表辦理檢核，並由經濟部邀請地方政府共同參與成立環社檢核委員會，聚焦審查環社檢核結果及因應對策。

完整內容請見：
https://opinion.udn.com/opinion/story/11870/4897692

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【讓綠能與環境有機會共善共好的「布袋模式」】
2001年布袋鹽田廢曬後，鹽田慢慢成為野鳥絕佳的棲地。然而，政府為了快速的綠能發展，在沒有進行評估的狀況下，要在布袋的廢曬鹽田鋪設300公頃的光電。

為了避免野鳥棲地被破壞，環境團體與居民在布袋鹽田進行了長期的生態紀錄，並展開與政府、綠能業者的協商，最終成功縮小了光電的合適的設置範圍。

不僅如此，在中央與地方政府協力下，當地人士與地球公民基金會丶野鳥學會等環境團體共組了「布袋鹽田濕地保育工作平台」，認養下91公頃的布袋鹽田，進行保育工作。

得標的兩家綠能業者更同意留下30%作為生態保留區，並展開持續20年的生態調查，期待未來能藉由數據了解光電對生態的潛在影響。

我們認為，綠能的大規模開發，需要納入在地居民的智慧、對當地生態與環境的影響評估，讓綠電可以被放在對的地方，才有機會開啟更多像是「布袋模式」一樣共善共好的可能性。

從鹽田光電學到的事：眾人走過爭議 合力開啟「布袋模式」-- 鹽田光電系列報導5 (02/13/2020 TEIA環境資訊中心)

（記者 陳文姿報導）「東方環頸鴴今年第一巢開始下蛋了，這比去年、前年都早！」在地民眾邱彩綢興奮分享他的新發現。

自從去年底民間團體認領布袋10區[註1] 鹽田後，初步的巡檢、紀錄工作已經展開。除了看哪裡被偷倒垃圾、紀錄水位高低、鳥況變化，接著拜訪鹽田周圍的養殖漁民，了解魚塭排水習慣等，這些都是在為下一步的鹽田水位管理、排鹽、教育推廣等工作鋪路。

2018年底，候鳥來台過冬時節，一張外籍賞鳥人士拍下嘉義布袋鹽田光電正在施工的照片在網路上曝光，鹽田光電成了破壞生態的代名詞。沸揚的論辯口水過去，一年後，出現了另一則默默無聞的新聞：在中央與地方政府協力下，當地人士跟環保團體共組的「布袋鹽田濕地保育工作平台」跟國產署正式簽約，認養下91公頃、約3.5個大安森林公園大小的布袋10區鹽田。

合作握手的照片背後，承載許多人的付出，以及對綠能、社區與生態間共存的摸索歷程，有人稱為「布袋模式」，但在不同人的心中，都有他自己對布袋經驗的解讀。

鹽田今昔 一場20年的生態復育歷程

跟遭廢棄而成為野生動物天堂的地方不同，布袋鹽田鳥況逐年上升，其實與人為介入有關。前布袋鹽田鹽工[註2] 的子弟、台大建築與城鄉研究發展基金會執行長的蔡福昌，娓娓道來布袋的變遷。

話說從前，2001年布袋鹽田正式廢曬，管控鹽田水位的水門隨之拆除或封閉。冬天鹽田乾涸，海風颳起沙塵。受不了風吹沙的居民開始自主管理水門，讓水漫鹽田；另一方面，鹽田周圍的養殖魚塭水路與鹽田潮溝共用，排水須經由鹽田。對居民跟養殖漁民而言，「鹽田有水」才能有好環境，於是開始自主管理鹽田。

除了高低合適的水位成了候鳥棲息之所，每年魚塭曬池時，小魚小蝦順著排水流入鹽田，成為千里而來冬候鳥的饗宴。布袋鹽田成為高蹺鴴、東方環頸鴴及小燕鷗等水鳥繁殖區，鳥況一年比一年好，進入大爆發。

「看到一群破百隻的鳥，那感受完全不一樣。」回想布袋逃過八輕、渡假村等開發計畫，生息20幾年，蔡福昌說，「事後來看，這就是一種生態復育。」

生態補償的試驗場 為地面光電找出路

人為輕度介入，這樣的管理方式讓布袋成為重要鳥類棲地環境，但礙於法規與人力，無法處理水閘門老舊毀損、被亂倒垃圾、甚至是有害廢棄物等情況。

沒被劃入國家重要濕地的鹽田，時時面對開發壓力；認養土地的構想在各方努力下逐步成形。講白了，其實是民間力量跟國家爭地，也是「讓自然持續在這片人為濕地上做工」的期望。

2018年底，地球公民基金會在布袋舉行鹽田光電開發論壇，受邀出席的經濟部能源局組長陳崇憲當場表示支持。在行政院聯繫下，國產署於去（2019）年初提出國有非公用土地的認養原則，去年底首批審定的認養計畫上路，嘉義布袋跟台南七股都列在其中。

被問到「布袋經驗」，陳崇憲不假思索地說，一般開發投資都有時間壓力，沒有時間找到各方心中真正的顧慮。「坐下來把心中的疑慮講清楚，這樣才能找到解決的方式。」

背負著2025年20GW的太陽光電目標，能源局自然也承受壓力，但陳崇憲表示，還是要從示範專區做起，先試出比較好的機制，日後溝通才會更順利。

地球公民基金會：以更大的視角看開發 新的機制成為可能

「布袋鹽田濕地保育工作平台」成員之一、地球公民基金會主任蔡卉荀看到另一個面向。她認為，最特別的點是「不侷限場址」，把考量層面擴及周遭生態與居民。無論是民間認領的91公頃土地，還是光電業者天泰能源的生態調查範圍自願擴大到場址11倍大，某種程度帶入了「生態補償」的概念。

此外，她表示，布袋鹽田光電在選址、設計、營運的過程中，政府、民間跟廠商間都持續溝通，這是難得的案例。溝通過程中仍有不順暢，甚至偶爾要透過角力爭取，但從布袋經驗出發，如果能建立一套生態檢核與社會參與的機制，對長期的能源轉型將別有意義。

反對到理解 在妥協中找方向

2017年，102公頃的布袋鹽田光電由韋能能源與天泰能源得標，兩家業者都同意留下30%作為生態保留區，並持續20年的生態調查，要用數據讓大家了解光電對生態的影響。而原本的8區鹽田，韋能能源同意讓場址保有滯洪功能，淹水時節由居民優先排水，這一點更獲得居民肯定。

光電的長期影響至今仍難以斷定，但常常到布袋鹽田拍鳥的許震唐說，現在施工人員一看到他，馬上就跟他分享今天哪裡水位如何、鳥況如何，這已成為大家共同關心的事。

「布袋鹽田濕地保育工作平台」仍持續爭取其他未開發鹽田的認養工作。看到70多公頃鹽田變成光電場，邱彩綢仍感到不捨。她表明希望不再有其他鹽田濕地消失，但也看到這段日子以來，業者學習生態觀念、居民學習光電知識，大家從開始的抗拒、角力走向理解、學習的過程，這也是好事。

邱彩綢說，她近日打電話給業者，想知道商轉後生態保留區的情況，業者的態度很坦承，這樣的感覺很好。

[註1] 傳統的布袋鹽場依管理需要分為十個區。5區到10區位在南布袋，6區、7區已經被納入國家重要濕地。
[註2] 僱曬制度下的鹽田工作者，不屬台鹽編制內員工。

完整內容請見：
https://e-info.org.tw/node/222922

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