【《台北法》為台美外交帶來的無限想像空間】
川普幾天前簽署Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019（簡稱為《台北法》），我在臉書上強調這是「台灣的國際參與及盟邦關係首度被寫進美國國內法」。有人很納悶，質疑「被納進美國國內法」這件事有那麼重要嗎？
其實，正確的理解應該是，《台北法》給了美方行政部門（包括美國國務院，當然也包括美國在台協會AIT）協助或鼓吹台灣參與國際組織的法源及正當性，同時也讓美國政府日後在考量與他國外交互動時，能順理成章地將該國與台灣的互動納入考量因素之一。光是這點，就具有特殊歷史意義。
「納入美國國內法」這件事，意謂著美方行政部門的作為或政策必須對國會部門負責。以《台北法》而論，條文明定美國國務卿必須在《台北法》生效一年內以及日後五年內向國會報告該法執行狀況。美方行政部門如果缺乏具體作為或不夠積極，美國國會可以引用此法據以要求行政部門改善或提出作法。既然這是美國法律，美方行政部門就不能「違法」。
當然，外界可以質疑，《台北法》條文許多用字遣詞都有模糊空間，很難畫出一條清楚界線來說國務院做了哪些事情是合法，又或沒做哪些事情就是有缺失。例如，條文說：「美國政府應該適當地倡議」，究竟怎樣叫「適當地」，何種具體作為可以稱為「倡議」（書面的還是口頭？在何種場合使用？用字遣詞到何種程度才算？頻率或次數呢？）
但無論如何，這就是給了美方行政部門一劑強心針。舉例來說，今年五月份日內瓦的世界衛生大會（WHA）倘如期召開，美國衛生部長Alex Azar在會中以及周邊會議（ sideline meetings）上（包括美國與他國與會代表的雙邊會議以及美國代表召集的多邊會議），就能名正言順地鼓吹或邀請讓台灣參與。如果中共抗議，美方可以理直氣壯地回覆此乃應美國國內法所要求。
有批評者論之，條文中明定美國支持台灣在非以國格（statehood）為前提的國際組織中成為會員，而在其他國際組織中支持台灣成為觀察員，這是否意謂美國不承認台灣是一個國家？我認為此言差矣，我認為這條文事實上極為務實。
以台灣近年來爭取參加國際民航組織（ICAO）及世界衛生組織（WHO）為例，這兩個國際組織基本上都以聯合國會員國身份為前提，也就是說需要有明確的國格。在《台北法》之下，美國將支持台灣成為觀察員，這是符合目前國際現實的作法，例如世界衛生組織除了會員國（Member）及準會員國（Associate Member）之外，還有觀察員（Observer），巴勒斯坦、教廷及馬爾他騎士團都屬於觀察員身份。可以這麼說，《台北法》這項條文，某程度上是為了台灣爭取參與國際民航組織及世界衛生組織而客製化量身打造。
除了台灣的國際參與，另一個亮點是台灣的盟邦關係。根據《台北法》的條文內容，美國政府須支持台灣強化（strengthen）外交關係。請注意，條文在此用了diplomatic一詞，亦即承認台灣有權行使身為一個國家的正式外交關係。因為《台北法》，從此之後中共每搶一個台灣邦交國，就可能違反美國國內法，美方行政部門也必須跟國會部門報告，美方做了什麼以及需要做什麼來預防台灣再度斷交。
換句話說，日後中共要搶台灣邦交國，必須更加謹慎。不是說不會發生，而是美國已經正式將台灣的邦交國狀態納入美國國內法，而這代表著極高法律拘束力。
我並不是說美國政府因為《台北法》而對台灣的邦交國數目從此背負道德壓力，也不是說台灣就此能安穩地不再需要擔心斷交。準確而務實地理解應該是，從此台美雙方外交部門在《台北法》這個大傘之下，能有更多空間進行雙邊合作及官方的協調聯繫，無論是合作的深度及廣度，都因此而有了無盡的想像。甚至可以這樣解讀，如果《台北法》支持台灣「強化」外交關係，那我們就不能老是以「避免斷交」消極思考，而是積極想方設法增加台灣的邦交國數目。
這並非一廂情願地想像或推論，但如果認為因爲《台北法》的通過，台美關係開始順風順水，台灣外交大步向前，那也太過天真。《台北法》的生效，對台灣的外交部門而言反而將帶來更多挑戰。長期吃悶虧的台灣外交部門，在國際場域總是受到中共打壓，多年下來總難免少了一些雄心壯志。《台北法》幫台灣的外交人員開了一扇窗，接下來就看我們能否發揮創意及膽識，在外交戰場上進行突圍，甚至轉守為攻，其實是更嚴肅的議題。
最後值得一提的是，多年來美國的「一中政策」來指的是三個公報（1972年上海公報、1979年建交公報與1982年817公報）以及1979年台灣關係法（Taiwan Relations Act, TRA），後來又加上1982年雷根總統的「六項保證」。三個公報（Communique）屬於美國與中國所簽的國際條約，而台灣關係法則是美國國內法，至於「六項保證」坦白說，效力及重要性較不明顯。台灣過去動輒提及台灣關係法，其實正是因台灣關係法因為位於美國國內法的位階，無論歷任美國總統如何改朝換代，都不能違反此國內法，TRA可說是台灣外交的保命符。
有趣的是，川普上任後曾在2018年簽署《台灣旅行法》（Taiwan Travel Act），但眾所矚目的台旅法簽署迄今，台美雙邊的高層訪問或過境，尚未有突破過往的做法或規格。台旅法只是給了小英總統訪美及川普總統訪台的正當性及便利性，但用的是「鼓勵」（encourage）一詞，尚不到「呼籲」（urge）甚至「應該」（should），加上雙方的政治考量及選舉週期，台美對於搬出台旅法來製造台美外交的華麗場面並不急於一時。可以預期的是，如果川普今年順利連任，在小英第二任任期結束之前，台旅法應該有一展身手的機會。
但台旅法嚴格來說並未改變美國的一中政策，它充其量只是為台灣總統未來能不再「過境」美國而改成「訪問」美國預作準備，並未改變美國官方一中政策的基調。至於《2018年亞洲再保證倡議法》（Asia Reassurance Initiative Act of 2018, ARIA）旨在制定美國的印太地區戰略，雖然有提到台灣，但比較像是將美國原本的一中政策進行重申或強調，它將台灣納入美國的印太戰略，但並未改變一中政策的實質內涵。
相較之下，《台北法》作為川普上任以來所簽署的第二個以台灣為主體的國內法，讓美國的一中政策實質內容有了顯著的改變。一個值得觀察的指標是，美方往後談到一中政策時，會不會開始變成「三個公報 + 台灣關係法+六項保證+台旅法+台北法」？而無論美方有無改變對一中政策的官方說法，但美國的一中政策已經非常明顯地越來越向台灣傾斜。
備註：本文為我於The News Lens 關鍵評論網最新專欄文章，根據我前幾天於臉書上貼文擴充而成，文長近3000字，請小心服用。
專欄連結：
https://www.thenewslens.com/article/133102
#台北法
華爾街日報3.4折訂購優惠：
https://reurl.cc/M7p8ev
Instagram: old_dog_chasing_ball
六項保證三個公報 在 #中美三個聯合公報 - Explore | Facebook 的美食出口停車場
一個中國原則是中美建立和發展外交關係的政治基礎和根本前提。美國當年單方面制定的所謂「與台灣關係法」以及美方所謂對台「六項保證」嚴重違反一個中國原則和中 ... ... <看更多>