"อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ"
โดย ปัญญา อุดชาชน ที่ปรึกษสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ วันที่ 06 ธันวาคม พ.ศ. 2556 เวลา 22:15:41 น.Tweet. ( มติชนรายวัน 6 ธันวาคม 2556)
1.ความหมายอำนาจการสถาปนารัฐธรรมนูญ
อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หมายถึง อำนาจก่อตั้งระบอบและองค์กรทางการเมือง กล่าวคือ เป็นอำนาจที่จัดให้มีรัฐธรรมนูญ จากนั้นรัฐธรรมนูญเป็นผู้ไปสถาปนาระบอบการเมืองและองค์กรทางการเมืองทุกองค์กรขึ้นอีกชั้นหนึ่งต่อมา
ดังนั้น อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ จึงเป็นอำนาจที่มีอยู่ก่อนและเป็นอำนาจอันเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญเป็นผู้สร้างองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย คือ รัฐสภาใช้อำนาจ นิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหาร และศาลใช้อำนาจตุลาการ ด้วยเหตุนี้ อำนาจในการตรารัฐธรรมนูญจึงเป็นอำนาจที่ไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติที่รัฐสภาใช้
2.ลักษณะของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ
2.1 การก่อตั้งองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย กล่าวคือ องค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยไม่ว่าประมุขของรัฐ รัฐสภาคณะรัฐมนตรี และศาล องค์กรดังกล่าวนี้ล้วนถูกจัดตั้งขึ้นและได้รับมอบอำนาจมาจากรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การใช้อำนาจขององค์กรเหล่านี้จึงถูกจำกัดการใช้อำนาจทั้งในด้านรูปแบบและเนื้อหา จึงส่งผลให้การใช้อำนาจขององค์กรจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมิได้ เช่น ประมุขของรัฐและคณะรัฐมนตรีต้องใช้อำนาจที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติไว้ รัฐสภาต้องออกกฎหมายที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ และศาลต้องพิจารณาวินิจฉัยคดีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมาย
2.2 การตีความรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ เมื่ออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นอำนาจที่ก่อตั้งองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย และเป็นอำนาจที่มีอยู่ก่อนอำนาจอธิปไตย ดังนั้น การตีความรัฐธรรมนูญต้องดูเจตนารมณ์ของอำนาจก่อตั้งองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย
2.3 อำนาจการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ อำนาจการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติ เพราะถ้าอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญคืออำนาจนิติบัญญัติแล้ว รูปแบบองค์กรและกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องเหมือนกับการแก้ไขพระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ แต่ที่ไม่ใช่เพราะอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจหน้าที่ถูกวิเคราะห์ว่าเป็นอำนาจเปลี่ยนแปลงองค์กรและกระบวนการทางการเมืองที่รับมอบมาจากอำนาจตรารัฐธรรมนูญ
ดังนั้น อำนาจเปลี่ยนแปลงองค์กรทางการเมืองที่รับมอบมาหรืออำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จึงไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติในการออกพระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ จึงต้องมีกระบวนการพิเศษหรือองค์กรพิเศษ ซึ่งไม่เหมือนกับการออกกฎหมายธรรมดา เช่น รัฐธรรมนูญบางประเทศแก้รัฐธรรมนูญกันในรัฐสภาด้วยคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาดของทั้งสองสภาถ้าไม่ผ่านจะต้องส่งไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายธรรมดา แต่เป็นสัญญาประชาคม (Social contract)
3.ที่มาของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ
อำนาจในการให้มีรัฐธรรมนูญ เป็นอำนาจสูงสุดดังตัวอย่างต่างประเทศ ดังนี้
3.1 กรณีประเทศสาธารณัฐฝรั่งเศส เช่น การปฏิวัติใหญ่ในฝรั่งเศส ปี ค.ศ.1789 ที่ประชาชนลุกฮือปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครอง ดังนั้น อำนาจสูงสุดก็เกิดขึ้นจากประชาชน โดยการเลิกระบบการปกครองเดิมแล้วสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่ รัฐธรรมนูญใหม่ก็สถาปนาองค์กรการเมืองแบบใหม่ขึ้นมา
3.2 กรณีประเทศสหรัฐอเมริกา เช่น รัฐธรรมนูญอเมริกัน ปี ค.ศ.1787 เมื่อ 13 อาณานิคมต่อสู้อังกฤษประกาศเอกราชแล้วตรารัฐธรรมนูญด้วยอำนาจของ 13 อาณานิคมเอง และรบจนกระทั่งอังกฤษยอมแพ้ การตรารัฐธรรมนูญปี ค.ศ.1787 ไม่ได้อาศัยอำนาจจากเมืองแม่ ซึ่งเป็นเจ้าของอาณานิคมคืออังกฤษ
แต่ตราโดยอาศัยอำนาจของตนเอง
4.วิธีการตรารัฐธรรมนูญ
4.1 กรณีประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศส กล่าวคือ ปี ค.ศ.1946 ประชาชนเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นโดยตรง สภาร่างรัฐธรรมนูญร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้วให้นำร่างรัฐธรรมนูญนั้นไปลงประชามติ (Referendum) เพื่อขอความเห็นชอบจากประชาชนหากประชาชนเห็นชอบโดยเสียงข้างมากก็ให้ใช้เป็นรัฐธรรมนูญ หากประชาชนไม่เห็นด้วยก็ให้ยุบสภาร่างรัฐธรรมนูญแล้วประชาชนเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกประชาชนไม่เห็นชอบด้วย จึงส่งผลให้ยุบสภาร่างรัฐธรรมนูญแล้วตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้วร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และประชาชนเห็นชอบในการออกเสียงประชามติต่อมา
4.2 กรณีประเทศสหรัฐอเมริกา กล่าวคือ ปี ค.ศ.1787 ประชาชนตั้งสภาคอนเวนชั่น (Convention
Council) ขึ้นมี George Washington เป็นแกนนำ โดยประชุมที่เมืองฟิลาเดลเฟีย มีตัวแทน 13 มลรัฐ จำนวน 95 คน สภาคอนเวนชั่นเขียนรัฐธรรมนูญขึ้นโดยสถาปนารูปแบบของรัฐเป็นสหรัฐ มีสภา Congress ทำหน้าที่นิติบัญญัติ มีประธานาธิบดีทำหน้าที่เป็นประมุขของรัฐและฝ่ายบริหาร มีศาลสูงสุดทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยคดี สภา Congress เป็นสภาที่ประชาชนเลือกตั้งเข้าไปทำหน้าที่ให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่สภาคอนเวนชั่นร่างขึ้น ด้วยคะแนน 2 ใน 3 แต่ยังใช้บังคับไม่ได้ โดยต้องนำร่างรัฐธรรมนูญที่สภา Congress เห็นชอบแล้วไปให้รัฐสภามลรัฐที่มาจากแต่ละมลรัฐเลือกขึ้นมาให้ความเห็นชอบเป็นครั้งที่ 2 ด้วยคะแนนเสียง 3 ใน 4 จึงจะมีผลเป็นรัฐธรรมนูญที่สมบูรณ์ กระบวนการนี้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (Constitutional Amendment) ของประเทศสหรัฐอเมริกาก็มีลักษณะเดียวกัน
5.หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 6 บัญญัติว่า ?รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้? จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว เป็นการย้ำให้เห็นถึงความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มประเทศที่รัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร ดังนั้น จึงมีมาตรการสำคัญที่นำมาใช้เพื่อคุ้มครองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ดังนี้
5.1 การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย กล่าวคือ ตามลำดับชั้นของกฎหมาย กล่าวคือ ตามลำดับขั้นของกฎหมาย (Hierarchy of Law) รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด กฎหมายลำดับรองลงมาทั้งหมด ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด ประกาศคณะปฏิวัติที่มีค่าบังคับเท่ากับพระราชบัญญัติพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และกฎหมายของหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ ข้อบัญญัติจังหวัด เทศบัญญัติ ข้อบังคับตำบล ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร และข้อบัญญัติเมืองพัทยา จะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมิได้
5.2 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญยากกว่าการแก้ไขกฎหมายธรรมดา กล่าวคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 291 ได้บัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมีวิธีการและรูปแบบที่พิเศษและยากกว่ากฎหมายธรรมดา
ดังนั้น เมื่อวิเคราะห์จากมาตรการทั้งสองดังกล่าวแล้ว คือ การตรวจสอบความ ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายและการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกระทำได้ยากกว่าการแก้ไขกฎหมายธรรมดา เป็นมาตรการที่แสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด (The Supremacy of the Constitution)
6.การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมโดยศาลรัฐธรรมนูญต่างประเทศ
ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐตุรกี เป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นถึงอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม กล่าวคือ ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐตุรกี ตั้งขึ้นเมื่อปี ค.ศ.1961 ประกอบด้วย ประธานศาลรัฐธรรมนูญ รองประธานศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ รวมทั้งสิ้น 17 คน มีวาระดำรงตำแหน่ง 12 ปี ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว และเกษียณอายุ 65 ปี
ประเด็นที่น่าสนใจคือ อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐตุรกี (ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมในวันที่ 12 กันยายน 2553) มาตรา 148 คือ ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (Constitutional Amendment) ได้ แต่อำนาจหน้าที่ดังกล่าวต้องตรวจสอบได้เฉพาะรูปแบบ (Form)เท่านั้น กระบวนการร้องขอให้ตรวจสอบดำเนินการได้โดยประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ หรือสมาชิกรัฐสภา 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกรัฐสภาทั้งหมด (The Grand National Assembly) จำนวน 550 คน ภายใน 10 วันก่อนประกาศใช้บังคับ รูปแบบ (From) ดังกล่าวคือ กระบวนการพิจารณาของรัฐสภา เช่น องค์ประชุม วิธีการลงคะแนนเสียง และมติเสียงส่วนใหญ่ เป็นต้น
หากกระบวนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญด้านรูปแบบแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนั้นว่ามีกระบวนการตราชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ คำวินิจฉัยคือว่าเด็ดขาดจะอุทธรณ์ต่อไปอีกไม่ได้
หากจะพิจารณาอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม พบว่า อำนาจศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวมีทั้งถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐตุรกีตามรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐตุรกี ค.ศ.1982 (แก้ไขเพิ่มเติม ค.ศ.2010) มาตรา 148 ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐชิลีตามรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐชิลี ค.ศ.1980 มาตรา 82 (2) เป็นต้น และมีทั้ง โดยคำพิพากษาของศาล (Judge Made Law) เช่น ศาลรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐออสเตรียตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 10 มีนาคม ค.ศ.2001 ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 3 มีนาคม ค.ศ.2004 เป็นต้น
ดังนั้น ด้วยเหตุจากการที่ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ โดยผ่านกลไกต่างๆ เช่น สภาร่างรัฐธรรมนูญ เป็นต้น และจากหลักนิติรัฐ (The Legal State) ที่โลกสากลยอมรับอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม คงขจัดความสงสัยได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญไทยซึ่งได้จัดตั้งขึ้นตามแนวคิดของ Hans Kensen บิดาแห่งศาลรัฐธรรมนูญโลกและส่งผลให้มีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐออสเตรียและศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีต่อมา โดยศาลรัฐธรรมนูญสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีก็เป็นแม่แบบในการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญไทย ประกอบกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของไทยก็เป็นผลผลิตของสภาร่างรัฐธรรมนูญและการออกเสียงประชามติ
เพราะฉะนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมได้อย่างแน่นอน
